El 30 de junio de 2026, el pleno de Don Benito archivó por unanimidad el expediente de fusión con Villanueva de la Serena. Con ese acuerdo se cerró el último gran intento de mover el mapa municipal español, un mapa que a 1 de enero de 2026 sigue teniendo 8.132 municipios: exactamente los mismos que en 2023, y solo 110 más que los que registró el censo de 1981. Repasamos los datos de fusiones y escisiones en España, y los comparamos con lo que ha ocurrido en Francia, Portugal y el resto del mundo.
8.132 municipios y un mapa que no se mueve
La cifra oficial la publica cada febrero el INE a partir del Registro de Entidades Locales del Ministerio de Política Territorial. A 1 de enero de 2026 España tenía 8.132 municipios, más las dos ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Lo interesante no es el número, sino el registro de alteraciones: entre el 1 de enero de 2025 y el 1 de enero de 2026 no se creó ni desapareció ni un solo municipio. Las únicas cuatro anotaciones fueron cambios de denominación (Aldehuela del Jerte en Cáceres y tres municipios navarros que incorporaron su forma en euskera).
Lo que va de 2026 sigue el mismo guion. El REL ha anotado trece modificaciones, todas ellas de nombre: una docena de normalizaciones toponímicas gallegas aprobadas el 15 de junio —entre ellas la de los dos únicos municipios nacidos de una fusión en este siglo, que pierden el guion y pasan a llamarse Oza Cesuras y Cerdedo Cotobade— y el ajuste de el Ràfol de Salem en Valencia. Ninguna alteración de términos municipales. Ninguna.
La distribución territorial de esos 8.132 municipios explica buena parte del debate. Castilla y León concentra ella sola el 27,6% de todos los ayuntamientos de España con apenas el 5% de la población.
Municipios por comunidad autónoma (1-1-2026)
Fuente: INE, Relación de municipios y sus códigos por provincias, 1 de enero de 2026. Se muestran las CCAA seleccionadas; el total nacional es de 8.132 municipios.
Un siglo con el mapa casi intacto
A mediados del siglo XX España rebasaba por poco los 9.200 municipios. El desarrollismo y el éxodo rural produjeron la única poda relevante de la historia contemporánea española: entre los censos de 1960 y 1981 desaparecieron alrededor de un millar de ayuntamientos por incorporación a otros mayores, casi siempre en Castilla, Aragón y el Pirineo, y casi siempre sin consulta a los vecinos. El censo de 1981 registró 8.022 municipios.
Y ahí se detuvo todo. Desde 1981 el mapa municipal español no solo no se ha reducido: ha crecido en 110 municipios. La democracia municipal, que devolvió a los alcaldes legitimidad electoral propia, convirtió cualquier alteración de términos en una decisión políticamente costosa y prácticamente irreversible en el terreno simbólico. En cuarenta y cinco años, la planta local española ha variado un +1,4%.
Evolución del número de municipios en España
Fuente: INE (censos de población y Registro de Entidades Locales) e Instituto de Derecho y Gobierno Local de la UAM.
29 escisiones y 2 fusiones: el siglo XXI en una línea
Es el dato que mejor resume la dirección real del mapa local español. En los veinticinco años transcurridos desde 2000 nacieron en España 29 ayuntamientos por segregación y solo dos por fusión. La planta municipal no se está racionalizando: se está atomizando, aunque muy despacio.
Las dos fusiones son gallegas y fueron apadrinadas por la Xunta: Oza-Cesuras (A Coruña, decreto de junio de 2013, unión de Oza dos Ríos y Cesuras) y Cerdedo-Cotobade (Pontevedra, decreto de septiembre de 2016). Con ellas, España suma tres fusiones en toda la democracia, si se cuenta la de Valle de Losa en Burgos en 1981. En el lado contrario, más de la mitad de las segregaciones se concentran en Andalucía, con dos oleadas muy marcadas: seis nuevos municipios en 2015 y siete en 2018.
Nuevos municipios por segregación desde 2000
Periodo 2000-2024. La última alteración registrada fue la de Usánsolo, que se separó de Galdakao (Bizkaia) en 2023.
La ley Montoro y el fracaso de los convenios de fusión
La Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local nació con el objetivo explícito de “superar la atomización del mapa municipal”. Su primer borrador contemplaba fusiones obligatorias; el texto final, tras la resistencia del municipalismo, se quedó en los convenios de fusión voluntaria del artículo 13 de la LBRL, con incentivos financieros: más participación en los tributos del Estado, dispensa de prestar nuevos servicios, preferencia en planes de cooperación.
El balance es contundente. Desde la entrada en vigor de la norma se ha firmado un solo convenio de fusión, el de Cerdedo y Cotobade. En el mismo periodo se crearon quince municipios nuevos por segregación, catorce de ellos andaluces, alguno tan pequeño como Fornes (Granada), con poco más de 500 habitantes. Los propios juristas del ámbito local hablan sin matices de fracaso.
Hay una razón de fondo que rara vez se explicita en el debate: la literatura académica no ha logrado demostrar que fusionar municipios genere economías de escala apreciables. Varios estudios no encuentran diferencias significativas de gasto por habitante entre municipios pequeños y grandes. Y frente a un ahorro incierto, la pérdida es concreta: identidad, representación y un alcalde propio.
Don Benito y Villanueva: el referéndum que ganó el sí y perdió la urna
El 20 de febrero de 2022 los vecinos de Don Benito y Villanueva de la Serena votaron sobre la creación de la que habría sido la tercera ciudad de Extremadura, con cerca de 65.000 habitantes. Ambos municipios debían superar un umbral pactado del 66% de apoyo. Villanueva lo hizo con holgura. Don Benito lo rozó.
Consulta sobre la fusión, 20 de febrero de 2022
Umbral pactado para continuar el proceso: 66% de apoyo en ambos municipios.
El sí en Don Benito se impuso por 27 centésimas por encima del umbral. Ese margen mínimo, sumado a un fallo informático durante el escrutinio, alimentó las sospechas del sector contrario y dio origen a la plataforma —después partido— Siempre Don Benito. Las denuncias de falta de transparencia no prosperaron judicialmente, pero el daño político estaba hecho. La elección del nombre de la nueva ciudad, con propuestas como Concordia del Guadiana, tampoco ayudó.
Las municipales de mayo de 2023 cambiaron el gobierno de Don Benito y congelaron el expediente. El 30 de junio de 2026, el pleno lo archivó formalmente con el voto favorable de PP, Siempre Don Benito y también del PSOE, que había impulsado la fusión cinco años antes y que ya no la llevará en su programa de 2027. Es, probablemente, el caso más nítido de lo que ocurre en España cuando una fusión gana en las urnas pero pierde el siguiente ciclo electoral.
Por qué el debate no desaparece: la aritmética de la despoblación
La razón por la que el asunto vuelve cada legislatura está en el padrón. A 1 de enero de 2025, con 49,1 millones de habitantes, España tenía 4.975 municipios de menos de 1.000 habitantes —el 61% del total— en los que vive apenas el 3% de la población. En el otro extremo, 68 municipios de más de 100.000 habitantes concentran el 41%. El municipio más pequeño del país, Illán de Vacas (Toledo), tiene dos vecinos empadronados.
Porcentaje de población por tamaño de municipio (2025)
Fuente: INE, padrón a 1 de enero de 2025 (49.128.297 habitantes).
Galicia es la comunidad que más insiste. Tras encargar en 2024 un informe sobre posibles uniones de concellos, la Xunta sacó en febrero de 2026 a información pública el anteproyecto de Lei de Administración Local, que sustituirá a la norma de 1997. Además de garantizar un mínimo de 100.000 euros de financiación a cada concello, el texto habilita al Gobierno gallego para activar fusiones sin acuerdo previo de los ayuntamientos en supuestos excepcionales: incumplimiento de la estabilidad presupuestaria, incapacidad de prestar los servicios obligatorios y situación de reto demográfico simultáneamente. El conselleiro Diego Calvo ha descartado fusiones obligatorias generalizadas, pero la sola posibilidad ha tensado la relación con la Fegamp. La ley sigue pendiente de aprobación.
Francia: la otra gran excepción europea, que sí ha empezado a moverse
Francia y España son los dos países europeos donde menos se ha reducido la planta municipal desde mediados del siglo XX. El caso francés es extremo: 34.875 communes a 1 de enero de 2026 para 68 millones de habitantes, una media de unos 1.800 vecinos por municipio. Durante décadas Francia sola representó cerca de la mitad de todos los municipios de la Unión Europea.
La ley Marcellin de 1971, el intento clásico de reducción por la vía de los prefectos, fue un fiasco comparable a la LRSAL española: entre 1968 y 1975 desaparecieron solo 1.316 communes, y unas 300 de ellas recuperaron después su independencia. El máximo histórico, 38.014 municipios, se alcanzó en 1936.
Lo que cambió el paso fue el dispositivo de las communes nouvelles, reforzado en 2015 con incentivos de dotación estatal. El 1 de enero de 2016 se crearon de golpe 306 communes nouvelles que absorbieron 1.014 municipios históricos. En doce años Francia ha pasado de 36.682 municipios a finales de 2014 a los 34.875 actuales: una reducción del 4,9%, modesta en términos relativos pero equivalente a más de 1.800 ayuntamientos suprimidos, casi la cuarta parte de toda la planta municipal española.
Hoy existen alrededor de 844 communes nouvelles que agrupan a unos 2.724 municipios históricos y a cerca de tres millones de habitantes. El balance a diez años, sin embargo, matiza el entusiasmo: la proporción de communes de menos de 200 habitantes solo ha bajado del 25,9% al 25,4% desde 2012, porque quienes se fusionan no son mayoritariamente los municipios diminutos. Y un 35% de los municipios fusionados se unieron con vecinos de un área urbana distinta a la suya, lo que sugiere que las nuevas fronteras no siempre siguen los territorios vividos.
Dos detalles franceses interesan especialmente al lector español. El primero: el calendario manda. En 2025 se crearon 46 communes nouvelles que absorbieron 110 municipios, pero entre enero de 2025 y enero de 2026 no nació ninguna, porque los concejos salientes evitan reformas estructurales en vísperas de municipales. Las oleadas de fusión francesas se producen siempre entre ciclos electorales, nunca en la antesala. El segundo: Francia también desfusiona. En 2025, cuatro municipios del Cantal —Celles, Chalinargues, Chavagnac y Sainte-Anastasie— abandonaron la commune nouvelle de Neussargues en Pinatelle, a la que se habían incorporado en 2016. En 2024 lo hicieron otros tres, en el Oise y la Vendée. Diez años después de la gran oleada, las escisiones han empezado a aparecer.
Portugal: el país que hizo la reforma y luego la deshizo
El caso portugués es el más instructivo de todos, y conviene entenderlo bien porque suele contarse mal. Portugal no fusionó municipios: sus 308 concelhos siguen siendo exactamente los mismos. Lo que reorganizó fue el escalón inferior, las freguesias, el nivel administrativo que no tiene equivalente exacto en España pero que se parece a nuestras entidades locales menores, con junta y asamblea propias elegidas.
En enero de 2013, en plena intervención de la troika y como parte del memorando, la Ley 11-A/2013 agregó 1.168 freguesias del continente en unas 500 uniones. El país pasó de 4.259 a 3.091 freguesias, una reducción del 27% ejecutada por ley, en un solo acto y sin consulta a las poblaciones. Es exactamente lo que España nunca ha hecho.
Y también es exactamente lo que Portugal terminó revirtiendo. La Ley 39/2021 derogó la norma de 2013 y abrió un procedimiento especial, simplificado y transitorio para deshacer las agregaciones que se hubiesen fundamentado en un “error manifiesto y excepcional” perjudicial para las poblaciones. Llegaron al Parlamento cerca de 135 solicitudes. El 17 de enero de 2025, con el apoyo de PSD, PS, BE, PCP, Livre y PAN, la Asamblea de la República aprobó la reposición; la Ley 25-A/2025 se publicó el 13 de marzo.
El resultado se materializó con las autárquicas del 12 de octubre de 2025: se deshicieron 135 uniones de freguesias repartidas por 70 municipios y volvieron a existir 302 freguesias, con su denominación y sus límites de antes de 2013. Portugal pasó así de 3.091 a 3.258 freguesias. La concentración es netamente norteña: Vila Nova de Gaia recuperó 16, Santa Maria da Feira y Guimarães 11 cada uno, Matosinhos 10, Esposende y Vila Nova de Famalicão 9. El Alentejo y el Algarve apenas se movieron, y las regiones autónomas de Azores y Madeira nunca estuvieron afectadas.
La lectura política es doble. Por un lado, doce años después, una reforma impuesta desde arriba y percibida como ajena resultó reversible en cuanto hubo mayoría parlamentaria para ello. Por otro, la reversión no fue total: se repuso el 26% de lo agregado, no el 100%, y el mapa portugués sigue teniendo mil freguesias menos que en 2012. Quien sostenga que las fusiones forzosas son irreversibles y quien sostenga que son imposibles de mantener encontrarán, ambos, munición en el caso portugués.
El mundo: de la poda japonesa a las secesiones fiscales americanas
Si algo demuestra la comparación internacional es que el inmovilismo español no es una fatalidad, sino una elección política. Estos son los recortes de planta municipal más contundentes de las últimas décadas frente al caso español.
Variación de la planta municipal en las grandes reformas
España es el único caso de la serie donde el número de entidades ha aumentado. La barra portuguesa refleja la reforma de 2013; tras la reposición de 2025 la reducción neta queda en el 23,5%.
Japón es el gran caso de manual. El país ha vivido tres grandes oleadas de fusión, todas ellas asociadas a una era imperial. La Gran Fusión Meiji (1888-1889) redujo los municipios de 71.314 a 15.859. La Gran Fusión Showa (1953-1961) los llevó de 9.868 a 3.472. Y la Gran Fusión Heisei, lanzada en 1999 con incentivos financieros y un plazo tasado, los dejó en 1.718, la mitad. Fue formalmente voluntaria, pero con una arquitectura de incentivos y de bonos de fusión que hacía muy costoso quedarse fuera. La motivación combinaba el envejecimiento, la caída de la natalidad y la situación financiera de las haciendas locales; el debate sobre la pérdida de identidad de miles de pueblos absorbidos sigue vivo.
Dinamarca hizo en 2005-2007 la reforma más radical de Europa occidental: por ley, de 271 a 98 municipios, con supresión simultánea de los condados. Es también el caso donde la literatura encuentra mejoras fiscales más claras, precisamente porque fue obligatoria y masiva. Finlandia siguió el camino opuesto, el goteo voluntario continuo: de 444 municipios en 1993 a 309.
Chipre ofrece el ejemplo más reciente de la UE. La reforma de 2024 fusionó 28 municipios y 63 comunidades en 18 municipios nuevos, que se suman a los dos que se mantuvieron intactos, Stróvolos y Pafos. Los antiguos ayuntamientos sobreviven como distritos municipales y las primeras elecciones con el nuevo mapa se celebraron el 9 de junio de 2024, junto a las europeas.
Nueva Zelanda es el proceso a seguir ahora mismo. En mayo de 2026 el Gobierno anunció una vía voluntaria llamada Head Start: los consejos que quieran reorganizarse tenían de plazo hasta agosto de 2026 para presentar propuestas de autoridades unitarias nuevas o ampliadas, con decisiones de gabinete previstas para finales de este año. La segunda fase, tras las elecciones locales de 2028, incluye un mecanismo de backstop que permitiría al Gobierno central imponer cambios estructurales allí donde la vía voluntaria no haya funcionado. Es, en esencia, el modelo japonés: zanahoria primero, palo después.
Y en Estados Unidos el movimiento va en dirección contraria, con un motor abiertamente fiscal. El caso de referencia es St. George, en Luisiana: los vecinos de la zona sureste de Baton Rouge aprobaron en referéndum en 2019 constituirse en ciudad propia, con 17.422 votos a favor; el Tribunal Supremo de Luisiana avaló la incorporación el 26 de abril de 2024 por 4 votos a 3 y cerró la vía de recurso el 27 de junio. La nueva ciudad se lleva cerca de 100.000 habitantes y, según los cálculos de sus oponentes, unos 48 millones de dólares anuales de recaudación que Baton Rouge deja de ingresar. La ciudad matriz, de mayoría negra, y la nueva, más blanca y más rica, han convertido el caso en un debate nacional sobre lo que sus críticos llaman neosegregación. Intentos paralelos como el de Buckhead, en Atlanta, no han prosperado. En Estados Unidos las escisiones municipales no se explican por la despoblación, sino por la polarización y por quién paga los impuestos de quién.
Conclusión: la fusión perfecta es siempre la del vecino
De la comparación internacional se extraen tres reglas bastante robustas. La primera: las fusiones voluntarias con incentivos solo funcionan cuando el incentivo es enorme y el plazo, corto. Japón lo hizo, Francia lo hizo a medias, España regaló una dispensa administrativa y obtuvo un único convenio en doce años. La segunda: las reformas rápidas y por ley funcionan en el sentido de que se ejecutan, pero acumulan una deuda de legitimidad que puede cobrarse una década después, como demuestran las 302 freguesias portuguesas repuestas en 2025. La tercera: el calendario electoral lo condiciona todo. Ningún país fusiona en vísperas de municipales.
España tiene el peor de los dos mundos. No hace la reforma por ley, porque políticamente nadie quiere pagarla, y no consigue la reforma voluntaria, porque los incentivos son simbólicos frente al coste de desaparecer del mapa. El resultado es una planta de 8.132 municipios en la que casi 5.000 ayuntamientos gestionan al 3% de la población, sostenidos por diputaciones, mancomunidades y consorcios que hacen de andamiaje invisible. Los propios alcaldes lo dicen sin rodeos: prefieren mancomunar servicios a fusionarse. Es más barato políticamente y casi igual de eficiente.
El anteproyecto gallego de 2026 es el primer texto autonómico en años que se atreve a contemplar la fusión decretada desde arriba, aunque sea acotada a municipios intervenidos e incapaces de prestar servicios básicos. Si llega a aprobarse en esos términos, será la primera vez desde la LRSAL que una administración española se reserva formalmente esa palanca. Conviene seguirlo de cerca, porque la línea entre el supuesto excepcional y el criterio general se borra deprisa cuando la despoblación aprieta.
Mientras tanto, la fotografía de agosto de 2026 es la de un mapa inmóvil: cero fusiones, cero segregaciones, trece cambios de nombre y un expediente extremeño archivado por unanimidad cuatro años después de haber ganado un referéndum. En España, el municipio que debería fusionarse siempre es el de al lado.
